近代中国政治变迁中的权力聚散,近年民国政治史研究新趋势

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中国自周衰东迁后,就盘桓在列国分立与帝国一统的循环往复之间,直至清末民初之际,始有以联邦模式摆脱此一轮回的设想与尝试。那时的一系列努力,最后都失败了,问题于是留了下来。当我们走向未来时,清末民初这一段可观可叹的变局,就成为宝贵的历史资源。那时的努力为何没能成功?从中可以汲取些什么东西?这就是笔者所要探讨的。本文主要以清末为限,是为开篇。一、清末的历史位置与西方近代文明的交汇,特别是遭遇西、东方列强的全面入侵,给中国带来前所未有的变数。这些变数虽然产生了许多表面上、形式上的新东西,但尚不及从根本上改写中国历史的原有逻辑[1]。这一逻辑指的是三千年来政治大势上的分合周期,其概况如下[2]:西汶艺术网[
统一时期 分裂时期西汶艺术网一 西周 春秋战国二 秦—两汉 三国魏晋南北朝三
隋—唐 五代十国宋辽夏金四 元—明—清
清末民初大陆台湾…当太平天国战争(它标志着一统帝国瓦解的开始;前两周期处于同一位置的是汉末的黄巾起义和唐末的王仙芝-黄巢起义)仍在继续时,第二次鸦片战争又使清国丧失了大量的主权与相当多的领土[3]。虽然列强维护了清廷形式上的统一与权威,帮助其平定了农民起义,但他们和清廷的关系,与汉末、唐末霸主之“挟天子以令诸侯”,并没有什么实质性的区别[4]。此外,还有乘清廷衰败而崛起的汉族地方势力,也几乎是不可逆转地分割了清廷的许多大权。[5]太平天国-第二次鸦片战争以后的中国政治格局,已是列强在华势力、汉族省级地方势力和清廷这三方的联合统治。[6]中国实际上已经结束了第四周期的统一时期而进入分裂时期。它的头七、八十年,就是通常所称的“清末民初”。列强之东来是此期不同于汉末、唐末的根本之点。中国人再没有旧时那般抱残守缺、苦撑待变的余地。分崩离析之潮既不能阻,瓜分亡族之危又不容轻。但另一方面,列强对清廷的支持,却迟滞了地方势力的发展;而列强之间的均势,又抵消了彻底瓜分的现实可能。这些,就在客观上给满清留下了相当大的活动空间。如果能抓住这一难得的良机,变政改制(其中当然也包括,如积极向西方学习的先知先觉者所希望的那样,在中国确立联邦类型的政体),那就很有可能挣脱历史循环的漩涡,而跃入一个新的境界。二、联邦模式之要义西汶艺术网联邦模式对中国的效用,初步而言就在于它既能遏阻恶性分裂引致被列强所乘势瓜分,又能避免武力兼并达致统一从而再造专制主义帝国政制。其所以能如此,就在于联邦模式是旧式统一与分裂即极端统一与极端分裂之中间状态、第三状态、混合状态。联邦模式既反对整体完全溶合、消解部分,又反对部分完全脱离、孤立于整体[7]。如此,就能形成统一而非专制,并立而非敌对;统一以避免战争,分治以避免暴政——那样一种适中的状态。具体来说,它可以遏阻中央集权或地方分权趋于极端化、绝对化,而使中央和地方之间保持一种稳定的均势[8]。作为迥异于传统集权统一的分权统一模式来说,它无疑是针对专制主义顽症的一剂良方。但对于惯用两极对立、非此即彼思路的一般中国人来说,这样的设计似乎非常地不可思议。进一步言,联邦政体乃是其权力地位基本平等的高层地域单位之间稳定的、制度化的联合、合作。所有政体组成的关键结构,都是其成员之间如何实现整合、如何维持整合的问题。它们有两种基本模式:一、以武力兼并为主要手段整合,以集权主义维持;二、以和平联合为主要手段整合,以分权主义维持。整合之成员当然要能在需要时作为一个整体出现,作为其代表的某种“中央”自然是少不了的。问题在于,这个“中央”是君临天下的主宰者呢,还是平等成员的代表机构、办事机关[9]?对于自秦以来由一霸兼并、诸侯败灭所形成的历代大一统帝国来说,自然属于第一种模式。作为第二种模式典型的联邦、无疑是第一种模式最具革命性的替代者。另一方面,传统的分裂即列国争雄,只不过是集权统一的简单对立面。它可以与后者组成一个循环,在同一历史逻辑内此长彼消,但却永无可能从根本上取而代之。而联邦模式,不仅能够以其分权性防止出现中央专制主义的集权统一暴政,而且能以其统一性防止出现地方专制主义分立政权之间的战争与兼并。对于互为因果的专制统一和分裂兼并来说,没有了其中的一方,另一方也就无缘问世了。因此,无论对于专制帝国还是列国纷争的局面来说,联邦模式都是釜底抽薪的根治之制。对于清末那种中央权力大大收缩、各省权力大大发展、皇朝面临不改制即难以维持的局面,或者对于民初那种各省分立、“中央”单恃武力统一难成的形势来说,联邦模式都是解危救困之济世良方。联邦模式尤其具有根除中国根深蒂固之专制主义中央集权的巨大潜力。所谓的“专制主义中央集权”,是相对于“民主主义中央集权”而言的。(二者的产生机制如前文两种政体模式所言。)前者的权力在原则上是无限的,是不受其它政治力量制约的;即使有时出于实际需要也可能会采用某些分权措施,但却绝不允许这些分权制度化、法律化、永久化。后者的权力,则是有限的、受制约的;被前者偶尔作为特例的分权,在这里却是根本性的原则之一;不仅被当作不可改变的事实来接受,而且还被制度化、法律化。在前者那里作为主导性的“中央集权”本身,在后者这里如果不是被当作对付非常形势的临时紧急手段,就仅存于被严格限定了的、比较小的范围内。因此这种中央集权是可逆的,即可以通过法制程序加以中止的。“专制主义中央集权”在本性上却不具备这种可逆性。它只可能以武力的、造反的手段来打破。页码1
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古代地方行政制度的沿革

现代化的变迁与抗拒,是十九世纪中叶到二十世纪中叶百年中国历史的主题,这已成为目下学术界公认的不争事实。现代化的发展有其阶段性的一般法则,美国比较现代化学者布莱克曾概括为现代性的挑战、现代化领导的稳固、经济和社会的转型和社会整合四个阶段。更概括地说,我们可以将布氏的四个阶段分为前后相续的两大历史段落,第一,在回应现代化挑战的基础上重建政治共同体,第二,实现以经济起飞为动力的文明结构转型。近代中国始终处于现代化发展的前期:外部世界的挑战出现了,社会内部的现代化因子和集团也在集聚,面临的关键问题在于实现从传统领袖向现代领袖的权力转移,重新平衡社会资源配置,建立一个具有现代化导向的、高效率的、开放的政治共同体。这样,政治发展就成为近代中国现代化变迁的核心问题。一个国家的政治遗产往往决定了其现代化政治变迁的不同道路。亨廷顿认为:有两种传统的政治体制,即官僚帝国制与封建等级制:“在一个官僚政体中,权力已经集中,而这一政体最重要的问题是如何通过官僚机构来推行现代化的改革。在封建制或其他权力分散的政体中,革新政策的先决条件是必须集权”。如果说西欧、日本属于封建等级制的话,那么传统中国就是官僚帝国政体的典型代表。从表面看来,在历史上继承下来的一整套科层化的官僚制度和中央集权体系,只要实行功能的转换,重建现代化取向,似乎就能现成地用来推进现代化改革。然而,历史并非那么逻辑地演绎。相反,当封建化的日本迅速对西方作出反应,建立以天皇为合法象征的明治维新政府时,中国的官僚帝国上层却迟迟不愿走出任何推进现代化,的实际步骤。“在中国,儒家的价值观和态度阻碍了政治精英转向改革事实,而一旦他们愿意时,权威的集中化又会妨碍和平地同化因现代化而产生的社会集团。”(亨廷顿)这一事实意味着从传统官僚帝国制到现代中央集权科层制之间没有直接转换的通道,必须经过集权(传统)——分权——集权(现代)的过程,也就是说,必须有一个权力与资源分散的小过渡,才能实现现代化的启动,进而重新整合,建立现代中央政权。事实也确实如此。从某种意义上说,太平天国革命为中国现代化的启动创造了权力分散的良好政治前提,它震撼了清王朝一体化的集权体系,松动了僵硬的社会秩序,权力、资源逐渐分散到地方手中,在曾国藩、李鸿章、左宗棠这些地方官员支持下,现代化的最初反应——洋务运动得以启动、文明因子得以在社会发育生长。西汶艺术网当地方现代化推进至一定规模,而外部世界的刺激强度也达到促使王朝决定改弦更张时,便出现了中央向地方和民间收权,资源集中化的趋向,清末的新政改革就蕴含着这一内容。朝野之间、中央与地方之间的冲突的焦点在于现代化发展的不同操作取向:权力与资源由谁掌握?是自上而下,以中央集权的方式实现社会变革,还是自下而上,通过地方和民间的力量推进现代化?由于清廷内部始终产生不出一位从传统中脱颖而出、果断有力的现代领袖,同时在新政过程中满清扩张中央权力的目的更多地是为保住大清江山和既得利益,而不是实行有效的现代变革,最后导制皇朝新政的失败,地方民间势力以辛亥革命的形式掌握了现代化的领导权。这一权力分配和资源配置的斗争以后在历史上又重演过多次,而且形成了某种历史的循环:当地方与民间占有现代化资源,权力分散到相当程度时,作为效应反弹,就会出现一个强势政府,努力从事权力资源的聚集化。面临来自外国列强、地方势力和民间社会三方面的挑战,中央政府为了加强集权的步伐,又来不及实现制度的创新,只能被迫向传统官僚帝国制回归;从而又丧失了其现代化导向,削弱了统治合法性,最后,在新的失控和混乱中,为自下而上起来的革命力量击败。清廷新政、袁世凯强人政治和国民党党治都是尝试现代化权力集中的努力,而辛亥革命、护法战争和中共革命又是基于社会底层的对中央权力的抗拒。在中国现代化过程中,尽管不断有中央集中化的趋向和努力,但大部分时间权力与资源仍然分散于地方与民间之中。尤其在一九一五——一九三六年当袁世凯强人政府已经失败,国民政府中央权威尚未最后确立的二十年间,国家的分裂,中央权力的衰败,地方主义的盛行,民间社会的活跃达到了历史上的颠峰。这一状况对现代化发展具有正负双重效应。一方面,政府的腐败和无能使政治权力对民间社会几乎无从控制,现代化得以在社会中自发地、自由地生长、发展。从第一次世界大战到三十年代中期,中国的资本主义有了可观的增长,而且主要是私人和民间推动的。在西潮的推波助澜下,文化的变迁也日新月异。继五四启蒙运动之后到三十年代自然科学和人文科学的发展进入学术高峰期。更重要的是民间社会的崛起,资本主义的发展,大众传媒的普及和自由职业的扩大使中产阶级与知识分子都作为相对独立的社会群体出现在公共领域,而且以商会、教育会等各种社会团体形式得以组织化,与政治社会形成举足轻重的抗衡格局。政治多元化格局静悄悄地形成,虽然并没有法律与制度的合法性保障。然而另一方面,这一切又是在无序化的状态下自发而成的,现代文明各因子之间缺乏有组织的相互联系和呼应,很难产生整体效应。现代变迁在社会各个层面向前推进了,但无论是国内市场还是政治系统都仍然处于分崩离析的状态。社会整合与政治整合迟迟不能实现,新的政治共同体也无从建立,这又在更深的层次上阻碍了现代化的进一步推进。尤其是不同地域的军事势力长期处于残酷的内战状态,社会政治黑暗腐败,使现代化的拥护者们产生了迅速改变权力分散、政治无序的现状,建立统一有力的中央政府的强烈愿望,他们不再寄希望于民间社会的分层改良,而希望从改造政治入手,找到根本解决的激进方案,以高度集权的方式实现现代化。在这样的背景下,全能主义政治就应运而生了。正如邹谠所指出的:“中国的社会革命与全能主义政治的共同渊源是二十世纪初期面临的全面危机。社会革命是克服全面危机的一种对策,并且从事社会革命就必须用全能主义政治为手段,……只有先建立一个强有力的政治机构或政党,然后用它的政治力量、组织方法,深入和控制每一个阶级、每一个领域,才能改造或重建社会国家和各个领域的组织与制度,才能解决问题,克服全面危机”。针对民国初年的政治混乱和社会失序,国民党借鉴俄国布尔什维克党革命的成功经验,以民族主义的意识形态符号为号召,在苏联顾问和共产党的有效协助下,通过革命党这一严密、高效的组织系统渗透到社会基层,将农民、工人以及其他城乡平民都动员起来,参与一场社会大革命——国民革命和北伐战争,一九二七年在南京建立了国民政府。国民政府既是全能主义革命的产物,又是全能主义政治的开端。国民党通过高度动员的政治体系进行社会整合,建立以党治为核心的政治霸权秩序,不仅是社会的中心部分,而且其边缘地带也被调动起来,企图以此克服民国初年以来一直存在的权威危机和权力危机。应该说,三十年代国民政府在这一目标上取得了部分成功。在克服权威危机方面,国民党以三民主义为意识形态的统摄符号,强化政权的道统资源,同时沿承孙中山的“军政、训政、宪政”三程序说,在训政期间由国民党代替国民治理国家,将军事合法性与现代合法性结合起来,实现了北洋政府所一直没有完成的权威的理性化、世俗化转移。国民政府在城市扩大了自己的合法性资源,一批技术专家与知识分子被吸收进各级科层组织。在克服权力危机方面,国民政府通过军事和政治的两手将权力与资源逐渐从地方收归到中央,加强中央集权的凝聚力,尤其是蒋介石作为国民党领袖的权力中枢地位。另一方面在清党分共之后,国民党割断了自己与社会革命的联系,政治权力自上而下渗透、扩张到民间社会的各个层面,一度相当活跃的中产阶级和知识群体的活动受到严格限制,商会、工会等中间组织名义上还具有法人地位,但在国民党与政府间接或直接的控制干预下,已失却了对公共决策的影响力和支配权。页码1
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内容摘要:

时期 核心考点 史料实证
秦朝 郡县制:秦朝废除分封制,实行郡县制,加强了对地方的控制,奠定了中国古代大一统王朝的基础。 1.钱穆在《中国历代政治得失》中说:“至秦汉时期……一切贵族家庭都倒下了,原本只有一个家,此刻变作了国家。”答案 从贵族政治到官僚政治。2.历史学家黄仁宇在论及西汉的统治政策时写道:“新朝代遇到的第一大问题是帝国跨地过广,不能全部由中央集体管制,于是采取了一种‘斑马式’的省级组织。”这种“斑马式”的省级组织是指什么?为解决它带来的社会问题,汉武帝采取了怎样的措施?答案 郡国并行制。实行推恩令。3.许有壬在评价行省制度时指出:“世皇宏规远模,立中书省总于中,分省厘于外。行省遵成宪以治所属,决大狱质疑事皆中书报可而后行。”其反映的核心问题是什么?答案 行省制的设立,加强了专制主义中央集权。
汉朝 郡国并行制:汉初实行这一制度导致王国问题产生,出现“七国之乱”。推恩令:汉武帝推行该措施解决了王国问题,加强了中央集权。
唐朝 节度使:唐中后期大量设置节度使,逐渐形成藩镇割据的局面,严重削弱了中央集权。
宋朝 通判:由文官任地方长官,设通判监督,将地方上的权、钱、兵收归中央。这些措施改变了藩镇割据局面,加强了中央集权。从宋代开始,中央确立了对地方的优势。
元朝 行省制度:它便利了中央对地方的管理,加强了中央集权。
明朝 废行省,设三司:将地方权力进一步集中到中央。这里的家国变化主要反映了秦汉时政治上的哪一变化趋势?

关键词:民国政治史研究;新趋势;辛亥革命

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归纳总结:

  一、新热点:辛亥革命前后的历史延续性问题

古代地方行政制度的变革与中央集权和地方分权这一对矛盾紧密相连。

  2011年是辛亥革命百年纪念,关于辛亥革命和清末民初政治转型的研究成为近三年学界研究的热点问题之一。在革命史观的叙述框架下,学界以往关于辛亥革命的研究,大多是从和过去决裂的角度切入,强调作为中华民国肇端的辛亥革命与前朝历史之间的断裂。近年来已有学者指出,辛亥革命后所肇建的中华民国其实延续和汲取了许多传统资源的养料。[
杨念群:《“断裂”还是“延续”?——关于中华民国史研究如何汲取传统资源的思考》,《南京大学学报·哲社版》,2013年第1期。]李细珠和关晓红两位关于辛亥鼎革之际地方督抚与辛亥时期地方省制的研究也都强调了民国初年的历史与晚清之间的连续性。李细珠指出,至辛亥鼎革之际,中央与地方权力关系表面上演变为“内重外轻”之格局,实际上是一种“内外皆轻”的权力格局。一方面,中央收束地方权力,使地方督抚实际权力大为缩小;另一方面,清廷中央对地方缺乏实际控制力,而所谓中央集权只是有名无实。其总体表征是中央与地方权威一并流失,中央无法控制地方,地方无力效忠中央。这一“内外皆轻”权力格局的形成,其直接后果是清廷中央与地方均无法有效地应对革命,致使清王朝走向覆亡之路。另一严重的后果是掌握军队尤其是新军的军人势力的崛起,出现军人干政,导致民国初年的军阀政治。[
李细珠:《辛亥鼎革之际地方督抚的出处抉择》,
《近代史研究》,2012年第3期。]
关晓红认为辛亥各省光复政权乃至民初政府的省制,多在清末外官改制和各省独立自治的基础上加以变通而形成。因此,辛亥年间的省制纠结实际延续了自清末以来官治改革的“地方”困扰。对于辛亥时期政体选择过程中出现的省制困扰,不宜单从民主与专制较量的角度立论,还应考虑时人对国家统一的向往与对分裂的隐忧。此外由于以省为地方自治层级范围过大,东西方各国无此先例,单一制与联邦制均不适合,民初省制因此成为本土国情与域外制度纠结甚深的焦点。[
关晓红:《辛亥革命时期的省制纠结》,《近代史研究》2012年第1期。]章永乐从制宪和国家建设的角度来思考辛亥鼎革前后的延续性。他在《旧邦新造》一书中强调南北议和、清帝退位和南北政府融合构成的“大妥协”塑造了主权的连续性,避免了国家的分裂与崩溃。但在共和宪政方面,不同阵营之间分歧严重,诉诸不同的政治整合路径,从而埋下了宪政失败的伏笔。[
章永乐,《旧邦新造:1911-1917》,北京大学出版社,2011年。另见章永乐,《多民族国家传统的接续与共和宪政的困境——重审清帝逊位系列诏书》,《清史研究》,2012年第2期,第1-7页。]

变革地方行政制度的初衷往往是为了加强中央集权。

从秦朝开始,地方行政制度经历了从郡县制、郡国并行制到行省制、权分三司,体现了地方势力不断衰落,中央集权不断加强的趋势。

要点释疑

1.正确理解秦朝的君主专制中央集权制度

1.内涵

专制主义是指中央的决策方式,体现在帝位终身制和皇位世袭制上。

其主要特征是皇帝个人的专断独裁,集国家最高权力于一身,从决策到行使军政财政大权都具有独断性和随意性。

君主专制解决的是君主个人专权与大臣民主集中的矛盾,也是君主与大臣的权力分配问题。

君主专制虽然有利于中央政权的稳定,但容易造成君主的独断专行,使国家的兴衰成败维系于君主个人品质的优劣。

同时,权力的过度集中,更容易导致朝中百官、王公贵戚争权夺利。

中央集权是相对于地方分权而言的。

其特点是地方政府在政治、经济、军事方面没有独立性,必须严格服从中央政府的命令,一切受制于中央,地方完全由中央管理和控制。

中央集权制解决的是中央政权与地方政权的关系,相对分封制来说,具有很大的进步性。

它的加强,使地方的权力逐渐缩小,避免了频繁的地方叛乱或分裂活动,有利于国家的稳定,是社会发展进步的表现。

专制与集权二者之间的联系:

地方和中央都必须服从皇帝一人;专制主义皇权加强时,往往是中央集权比较有效时,专制主义皇权削弱时,往往也是中央集权不力时。

要注意的是实行中央集权制并不意味着只能实行君主专制,也可以不是君主专制政体,如当今世界许多国家在处理中央与地方的关系时,大都采用中央集权制。

一般情况下,实行君主专制政体的国家,都实行中央集权制,在封建社会尤其明显;而实行中央集权制的国家,也以君主专制政体为主,在古代尤为如此。

随着社会发展,君主专制逐渐淡出了历史的舞台,并逐渐演变成为其他政体,如君主立宪制。

2.内容

采用“皇帝”称号,创建皇帝独尊、皇权至上、皇位世袭的皇帝制度,皇权成为封建国家的主宰和权力中心;

在全国范围内推行郡县制,从而奠定了中央集权制度的基础;

从中央政权机构的三公九卿到地方郡县官吏,建立了一整套官僚体系。

3.本质:君主专制,即封建专制主义统治。

4.特点:皇帝通过直接任免中央和地方的官吏而掌握了人事大权。

5.意义:

对秦朝:

①有利于国家的统一,对祖国疆域的初步奠定和中华民族的形成,都起了重要作用;

②有利于封建经济的发展;

③建立了地主阶级对广大劳动人民的专制统治,秦的暴政造成人民处境的恶化。

对后世:

①秦朝创建的中央集权专制统治的政治制度具有很大的开创性,它奠定了中国两千多年封建政治制度的基本格局,为历代封建王朝所沿用,且不断加强与完善。

分封制、郡县制和行省制的沿革

制度 与中央政府的关系 作用和影响
分封制 诸侯国相对独立,并且权力和地位可以世袭 虽在一定时期内产生过一些积极作用,但容易形成割据势力,破坏国家统一和社会安定
郡县制 郡、县是中央政府下属的地方行政机构,郡、县长官都由皇帝直接任免,不得世袭 不仅在当时有效地加强了中央集权,维护了国家的统一,而且经过后世的调整和补充,其积极作用愈加明显
行省制 行省是地方行政机构,其行政长官对中书省负责

由分封制到郡县制,主要反映了官吏任用原则由宗法血缘关系到行政任命的变化,是政治改革的一大进步。

由郡县制到行省制的变化,主要反映了行政区划的变化。

中国古代地方行政制度从分封制、郡县制到行省制,经历了一个从低级到高级不断发展的过程。

郡县制在否定分封制的基础上得以确立和发展,对后世影响深远。

行省制有利于各族人民交流和国家统一,使中华民族成为一个不可分割的整体,为我国明清以后的地方行政区划奠定了初步基础。

3.中国古代中央加强对地方管理演变趋势

由分封制到郡县制,反映了地方官吏任用原则由宗法血缘关系到中央行政任命的变化,体现了中国古代政治由贵族政治向官僚政治转变的完成。

从郡县制到行省制度,反映了地方管理方式由中央垂直管理向中央派驻管理的转变,对后世有着深远的影响,体现了地方权力日渐削弱,中央集权不断加强的趋势。

4.汉至元中央对地方管辖的特点

分化事权,相互牵制,如北宋文官知州通判制。

划分适当的行政区域,如元朝实行行省制度。

加强对地方的监察,如汉朝设刺史,北宋设通判。

中央直接掌控地方的部分权力,如北宋将地方财政收入的大部分收归中央。

实行一些特殊的管理制度,如汉武帝的“推恩令”。

5.古代中央与地方关系的变迁与制衡的启示

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中央与地方关系从根本上说,是以集权与分权划分为中心的物质利益基础上的社会政治组织。

历史证明权力过于集中或权力过于分散都无助于中央政府与地方政府职能的有效发挥。

要达到权力的有效平衡,最主要的是合理配置中央和地方的权力,形成一种职权明确、权责统一、
协调制衡的新模式,充分发挥中央和地方两个积极性。

6.中国古代地方制度演变的影响

古代地方行政制度的发展和完善,在征派徭役、兵役,征收田赋和租税,以及管理地方的治安秩序方面发挥了良好的作用。

地方行政制度的不断改革和完善,保证了多民族封建国家的统一和封建经济的发展。

中央集权过度强化,造成了地方官对中央和君主的绝对依赖;地方没有相应自主权,也难以发挥地方作用。